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数字:据调查，实际上访问处理的问题只有2‰。 90.5%的人是“为了向中央告知情况”。 88.5%是为了“给地方政府施加压力”。
动向:今年8月，根据胡锦涛总书记的指示，中央建立了信访“联席会议”制度。
观点:“很多人听到信访的取消感到惊讶，其实我们不是封印，老百姓可以提出意见，把信访视为公民政治参与的渠道，但要把救助功能从信访中分离出来，明确司法救助的权威度。 ”。
编者按:富有中国特色的信访制度，在历史上发挥了重要作用，但在行世50多年后，确实达到了制度变迁的一个关口，这几个庶成了共识，从民众到专家，再到最高决策层。
中国社科院近期完成的报告引起了各方的强烈关注，信访制度下一步如何改革，已经成为最高层关注的焦点，本报为此发表了这篇报道，以期冷静地展示现状，说明改革之路。
□本报驻北京记者赵凌
来自吉林长春的李玉芳(化名)背着塑料袋，弯腰捡起了街上的废纸。 在北京一个月里，她靠捡东西维持生存。
70岁的李玉芳是访问者。 站在北京大风飞舞的天桥上，一开口，老泪就纵横了。 她说，儿子因会计冒犯了领导而无故被解雇，至今无业。 “不要把儿子弄得这么清楚。 ”
她几乎每天都去永定门西街甲一号的国务院、全国人大的信访，在污浊的空气体中等待可能的答复。 受理来信投诉让她回老家，她很不甘心。
每天下午4点从信访出来，她捡了一路上的垃圾，经过编织的车流，走到马路对面把它们卖了——这是她一天的伙食费。 然后，徒步1个半小时后，返回位于北京南站的“上访村”。 这个北京永定门外，因访客众多而得名。 这里每天借3元的日租为访客提供住宿。
和李玉芳一样，北京有数不清的访客，为各自的故事风饮食在住宿中寻求处理之道。 据官方统计，中国去年全年的信访超过1000万件。 国家信访局局长周占顺在去年接受《半月谈》采访时也表示，信访活动目前相对活跃，自1993年大众信访总量开始回升以来，信访数量上升现象已经持续了10年。
权威消息称，中国实行多年访问制度预计近期将有所调整。 目前，政府正在研究编纂1995年制定的《国务院信访条例》。 此前，中国社会科学院提出的“访问的制度缺失及其政治后果”调查报告，引起了高层的重视。 据报道，信访制度已经到了无法修改的地步。
千分之二的处理概率
中国农民问题实证研究者思考了建设者去年以来，国家出台了很多保护政策，为什么农民还在访问的问题。 访问到底能处理什么问题？ 访问会带来什么结果？ 这位在“三农”问题上做出功绩的学者，不仅在学术界受到尊敬，其成果也受到上层的高度评价。
2004年5月至10月，在建岁和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专门的调查研究。 这次调查是迄今为止国内最大规模的比较访问者的调查。 课题由国家软科学基金资助，该基金有利于国家决策的研究项目。
课题组的数据和结论都来自实证调查。 调查以向受访者发放问卷和深入访谈、分解来自全国各地的2万多封控告信、与部分受访者座谈、进入“访问村”体验生活等形式进行。
“这是一项极其困难的调查。 ”于建嵓对本报记者说。 他身后有一封代码放在半空处的访问信，蓝色特快的信封尤为突出。
历时半年的调查结果最终得出了明显的结论:信访制度作为历史产物目前已不适用，相反弊端丛生。 “如果不进行彻底的改革，就会产生非常严重的政治后果。 ”。
于建嵓认为，目前信访制度最大的问题是功能错位。 “信访制度本质上是收集和传达老百姓舆论的制度设计，相当于秘书的职责。 但是，现在成了老百姓最后的救济方法，被认为是比其他行政救济和国家司法救济更好的最后的救命稻草。 ”。
信访制度是中国特有的一种人权救济方法，从确立之初就经过了几次功能发展。 中国政法大学副教授要把星星分为三个阶段:一是1951年至1979年的大众动员型访问。 这一时期的信访受政治运动的影响，首要的是要求暴露问题和执行政策。 第二个是1979年至1982年的混乱·反日型访问。 这一时期，信访迅速从国家政治生活的边缘来到中心，信访规模空前，首要文案是要求处理历史遗留问题，平反冤狱。 从1982年到现在，应星将其概括为稳定团结型的信访。 信访制度最重要的功能转变为解决纠纷、实现救济。
于建嵓认为，信访制度在1979年至1982年间发挥了正面的价值。 当时出现的“党员之家”其实是信访机关。 于建嵘说:“当时的首要任务是纠正冤案，政治问题当然需要政治手段。” 今天的访问首先反映了合法权益受到侵害的问题，法律问题只能由法律机构处理，如果还在使用政治方法的话，那一定是问题。
调查分析表明，信访功能错位带来的直接后果有两个:一是信访机构负有较大的社会责任。 对632名进京农民的调查表明，他们反映的问题已经远远超过了个人的冤情请求，涉及农村职工的全方位。 但是，由于信访部门没有处理这些问题的实际权力，信访部门和信访大众的需求将出现偏差。
另一个严重后果是国家司法权威被解除。 调查显示，只有地方司法权威受到质疑，信访趋势才加剧。 在接受问卷调查的632名访问北京的农民中，有401人在访问前就访问问题向法院起诉，其中法院未立案的占42.9%； 法院判决不依法工作的判决败诉的有54.9%。 依靠“清官”以人民为主的社会自古流传至今也成为促进信访的重要因素。 根据问卷调查，90.5%的人是“为了向中央告知情况”。 88.5%是为了“给地方政府施加压力”。 由此可见，警察、求助、施压是农民访问北京的首要目的。
从东北来的访客坐在路边吃饼干对记者说。 这是他们第三次访问北京，是为了在医院看病时赔偿输血引起的致命感染。 “我们也觉得访问没什么希望，法院不立案怎么办？ 但是，听说前几天处理了批斗，我们又来了。 ”。
如同遇到大运气一样，访问者们希望自己是幸运的一方。 当听说有人按领导的指示处理了问题时，所有人又充满了希望。 但是，根据我们的调查，实际上在访问中处理的问题只有2‰。 于建嵓痛心地表示。
民意和压力悖论
62岁的福建农民徐永年来自厦门市海沧镇霞阳村，因土地强征问题他从村里逐级访问，终于于今年5月来到北京。 “在北京4个多月，我访问了所有能找到的中央级机构。”
大部分访问者必须经历这样的路径，从村到县，从县到市，从市到省，这些地方都处理不了，他们最后一站到了北京。
我国现有的信访机构庞杂，归口不一致。 从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。 社科院课题组的解体，由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构认为地方及中央各部门信访机构之间的监管协调能力非常有限，缺乏强制合同。
各级信访机构在没有任何监督的情况下分层转换信访事件，信访不断升级，各种问题和矛盾的焦点集中在中央。 据国家信访局统计，2003年国家信访局受理的群众信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，但县级反而下降2.4%。 另外，中央和国家机关受理群众投诉的量上升46%，省、地、县直属部门增长不大，也有负增长。
根据对632名进京农民的调查，他们访问的部门平均在6个以上，最多达到18个。 其中有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等。 信访人在北京投诉后，问题没有得到真正处理，结果削弱了对中央权威的信任。
11月1日，记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门口看到了停在大街上的地方警车。 这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西、山东。 根据社科院课题组的调查，少数地方政府通过各种手段拦截访问者(访问者称为“抢险访问”)进入上级党政机关已经是公开的事件。
“抢夺”的背后有各级地方政府的诸多政绩压力。 建嵓表示，目前的信访制度在流程上存在严重缺失，起草和答复均具有随意性，这直接导致了各部门的互联互通。 为了打破官僚作风，一些地方据此建立了“各级信访办领导责任制和责任追究制”。 该制度要求，发生较大规模的省委、省政府或北京连续访问，严重影响社会稳定和正常工作秩序，要追究当地领导责任，轻重解决问题。 客观上，这种信访指导体制在一定程度上有助于处理个别问题，但在“问责”的压力下，有时也会采取违规或违法手段遏制信访。
正如中国政法大学副教授应星所写的，“信访制度是一个充满悖论和矛盾的现实。 另一方面，国家一直强调不能打破官僚主义的障碍，屏蔽正常的访问群众。 另一方面，国家还主张基层处理各种问题，应尽量减少越境访问、集体访问和重复访问。 ”。
上层改革的决心
改革信访的呼声一直没有停止，近几年更是达到了高潮。 在这样的背景下，在中央相关部门的支持下，中国社会科学院进行了此次系统的调查。
事实上，信访制度的现状已经引起最高层的关注。 今年8月，胡锦涛总书记亲自过问此事，并在他的指示下，中央建立了“集中解决信访突出问题和集体事件的联席会议制度”。 该制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位。 其首要责任是了解和把握信访突出问题和集体事务的情况和动态——信访突出问题和集体事比较提出对策建议的组织协调有关方面解决跨部门、跨领域、跨地区突出问题和集体问题的有关部门和地方信访突出问题和集体问题
中直机关的一位官员认为:“从这一非常措施中，可以看出高层对信访现状的关注。” “但是，联席会议只向集体解决了信访局的一点重大事件，这也证明信访制度的改革进入了视野。 ”。
国家信访局研究室主任张彭发在接受本报记者采访时认为，目前的信访制度确实存在较大问题，信访部门权力有限就是其中之一。
中国社科院课题组实际上承担着从制度层面解析信访制度的任务，“实施和变更长达50年的制度，如何变更是一个多而复杂、挑战性的问题，但信访制度存在严重的制度缺陷，产生了非常严重的政治后果
那么，如何改革呢？ 这就是目前中央高层关注的焦点。 国家信访局主任张彭发认为，应加强信访工作，加强现有信访部门的权力。 意见相近的是，有些人已经提出制定《信访法》，仿照法院两审终审制，明确两审终身制，保证有限信访，并将其纳入法制化轨道。
另一个改革提案采取了弱化或取消访问的另一种方法。
于建嵘是持这种观点的人:“很多人听到取消信访后都很吃惊，但其实我们并没有闭口不谈，人民可以提出意见和建议，将信访视为公民政治参与的途径，但公民权利救济方面的功能却是信访制度。
在司法公平性受到质疑的情况下放弃信访的救济功能，让老百姓失去了最后的救济方法吗？ 对此，于建嵘表示:“除法律外，还有其他补救方法吗？ 法律是最后的底线！ ”
于建嵘认为，克服司法腐败比克服信访带来的危害要容易得多，“我们最终需要的是法治，与其投入人力物力加强信访，不如投入这些精力加强司法。”
课题组调研报告充分说明了这一思路，提出了“取消各部门信访机构，将信访工作集中在各级人大，通过人大监督一府两院业务，加强系统性和协调性”的改革思路。 有关人士表示，目前的报告已经发给高层领导，并已下达指示。
11月4日，国家信访局计划召开小型会议，第一个文案是征求各方对信访条例的意见，改革的步伐很近。
不远的，北京永定门西街甲一号的信访，众多访客密密麻麻地在信访大厅里相互拥挤互助。 在这个类似售票处的地方开设了6个窗口，区分各个省。 “每天都是这样。 我没有感觉到。 ”在这里工作了一年的保安小臧说，因为里面空煤气窒息，跑到外面通气。
不久，这也许也会成为进入历史的画面。
